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中德环境友好型畜牧业发展比较:现状和对策

中德农业政策对话工作组赴德国、荷兰调研报告 冀名峰1 辛国昌2 刘光明1 谢冬生3 王 刚1 魏 莎4 (1.农业农村部政策与改革司;2.农业农村部畜牧兽医局;3.农业农村部对外经济合作中心; 4.中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所)

      来源:《肉类机械装备》    2019年第5期
 
内容摘要:  摘要:以德国为代表的欧盟国家畜牧业生产专业化程度高、精准管理水平高、环境保护要求高、从业人员素质高、产业服务的市场化
  摘要:以德国为代表的欧盟国家畜牧业生产专业化程度高、精准管理水平高、环境保护要求高、从业人员素质高、产业服务的市场化程度高,国家对畜牧业行业管理的重点集中在环境保护、质量安全、动物福利3个方面。在欧盟共同农业政策(CAP)框架下,德国制定了适合本国国情的环境友好型畜牧业可持续发展政策,政策目标清晰集中,监督机制完善有效,保障了本国农民合理收入水平、畜牧业绿色发展和畜牧业国际竞争力。德国、荷兰环境友好型畜牧业调研团就德国、荷兰环境友好型畜牧业可持续发展政策的基本框架、主要目标、政策措施和执行情况进行深入细致地了解,结合中国畜牧业实际情况,从中国现行环境友好型畜牧业可持续发展政策出发提出了相关启示,旨在为中国环境友好型畜牧业政策体系的构建和可持续发展提供重要参考。
  关键词:环境友好型畜牧业;畜牧业政策体系;中德比较;养分管理;启示和对策
 
  1 德国畜牧业发展及行业管理的情况与特点
 
  德国畜牧业发达,以奶牛和生猪养殖为主,主要特点有以下5个方面。
 
  1.1 产业链各环节分工协作紧密,专业化水平高
  以生猪饲养为例,种猪生产、仔猪保育、生猪育肥各环节通常由不同农场分别完成,而不是全部集中在一个农场,产业链各个环节由产销合同衔接。2017年,生猪存栏量为2715万头,共有养猪场24500家,种猪存栏量191.7万头,种猪场9000家,自繁自养比例不到1/3。各地之间生猪调运比较频繁,最远的运距达到800km,但由于检疫、车辆清洗消毒等生物安全措施到位,动物疫病得到了很好的控制。
 
  1.2 农场租赁和转让比较普遍,经营规模呈持续扩大趋势
  在德国,10年前,经济上可以持续经营的农场最小规模为30hm2,70%的农场经营规模小于50hm2。现在,经济上可以持续经营的农场最小规模已提高到50hm2。农场规模扩大主要是通过租赁、转让、合并实现的。下萨克森州农民耕种的土地64%是从其他不愿从事农业生产的土地拥有者手中租来的,租金每公顷150~500欧元。德国全国农业企业2005年为38.9万家,2018年下降到26万家。德国养殖场总体上自动化程度高,管理体系完善,粪污处理和生物质能源利用方面处于领先地位。粪污处理相当一部分需要种植农场消纳。
 
  1.3 环保、有机和动物福利理念深入人心,越来越多的农场追求生态种植和养殖
  例如,笔者考察的德国Samern县一个开放式育肥养殖场(Bodenbamp农场),农场由农场主JenvanBebber和夫人Katja Bodenkamp共同经营。他们希望猪的生活更加贴近自然状态,因此将传统猪舍改造为开放式猪舍,改造之后每头猪有1.5m2的生活面积,猪舍划分为3个功能区(休息区、进食区和排泄区),动物专家说,这种分区方法更符合生猪天性。这个农场的开放式猪舍获得了联邦食品和农业部的“农业建筑2017/2018”奖项。调研组访问的荷兰Ootmarsum县的原料奶公司(Raw Milk Company)及其合作奶牛场,不使用抗生素,不用传统的巴氏灭菌法或高温灭菌法,而是通过添加特殊益生菌种,使牛奶更加有利于身体健康,销路很好。据公司负责人介绍,荷兰类似的生态养殖场大约占20%,而且还在继续增长。另据德国联邦食品和农业部2016年数据统计,德国有机农业种植面积大幅增加,达到125万hm2,占全国农用地面积的7.5%;有2万多家有机农场,4万多家企业从事有机农产品生产,近万家有机农产品加工企业。所以,环保、有机已成为欧洲食品消费的趋势。
 
  1.4 行业自律组织在产业服务和行业管理中发挥作用巨大
  在德国农业生产经营管理体系中,农业同业公会(Landwirtachaftskammer,LK)组织发挥了重要作用。在德国,有石勒苏益格—荷尔斯泰因州、汉堡市、不来梅市、下萨克森州、北莱茵—威斯特法伦州、莱茵兰—普法尔茨州、萨尔州等7个州(市)设有农业同业公会,当地农场主必须成为农业同业公会的会员并交纳会费。农业同业公会是农业业主的组织,但同时承担了大量政府赋予的管理职能和任务,通常与政府共同完成对公会会员的管理。在性质上,农业同业公会既体现了农业业主的利益诉求,同时也执行了政府对产业管理的要求,是农场利益和国家利益的综合协调组织。农业同业公会除从事农业行业管理外,还承担了大量产业服务工作,如生产技术、市场营销、职业培训、企业咨询和科学研究等。
 
  1.5 畜牧业产业监管有力,执法队伍力量强大
  畜牧业产业执法重点是环境保护、食品安全和动物福利等方面。食品安全和农业部门是人数最多的政府组成部门。例如,下萨克森州食品和农业部共有约2500名工作人员,而下属消费者保护和食品安全局(LAVES)工作人员达到1000名左右,是该部门最大的隶属机构。在食品安全监测方面,德国在全国范围建立了监测网,定期进行抽样检查,每年由联邦消费者保护和食品安全局发布食品安全监测报告,对饲料成分和动物疫病等进行预警。
 
  2 德国环境友好型畜牧业法规政策体系
 
  德国推进环境友好型畜牧业发展的核心思想是实现综合养分平衡管理(Comprehensive Nutrients Management Plan,CNMP)。相应的法律法规包括:《联邦土壤保护法》《土壤评价法》《联邦土壤保护与污染场地条例》《循环经济与废弃物管理法》《肥料使用法》《水资源管理条例》及《可再生能源法》等,这些法律法规从各个方面调整了畜牧业生产与环境保护的关系,以养分平衡管理为核心,促进可持续发展。
 
  2.1 环境友好型畜牧业发展的约束性规定
  主要包括养殖业粪污排放处理和对施肥的管理。
  (1)关于养殖业粪污排放处理的要求。德国畜禽养殖场的规划设计需要报农业部门审批,畜禽粪污的处理工艺和具体做法是其中的重要内容。德国主要根据农场的土地面积与消纳能力来确定动物饲养量,每公顷允许数为:牛3~9头、马3~9匹、羊18只、猪9~15头、鸡1900~3000只、鸭450只。如果养殖场采用农田利用方式来处理和利用畜禽粪污,需要审查配套农田的面积、种植作物种类、农田地势、坡度以及土壤类型等,以确定配套农田是否能够满足养殖场畜禽粪污的处理需要。如果养殖场配套农田数量无法将所有粪污还田利用,必须要与其他土地拥有农户或者企业签订粪污销售合同,以确保养殖场畜禽粪污不会对周围环境造成危害。
  (2)关于施肥时间和施肥量的要求。德国《肥料法》对畜禽粪污和有机肥施用量、施用时间、粪污储存时间的最低要求等有明确规定:冬小麦施用总氮量不超过210kg/hm2,一般作物耕地施用总氮量不超过170kg/hm2;一般每年有两次施肥时间,分别为春季和秋季,每年的11月15日到次年1月15日原则上不允许施肥;冬小麦种植期间,即每年的9月到次年4月不允许施有机肥,同时,为了防止氮流失,在雨雪天一般也不允许施肥。
 
  2.2 环境友好型畜牧业发展的激励性政策
  德国政府很重视对农业的补贴,除了欧盟共同农业政策支持以外,德国联邦政府、州政府都安排财政资金支持农业。德国的农业补贴形式多样,包括环境保护补贴、种植业补贴、休耕补贴和畜牧业补贴等。例如,德国农业企业只要按照相关规定实行有利于环境保护的生产方式,每年就可以享受标准为每公顷300欧元的补贴。由于实现畜禽废弃物达标排放或者委托其他企业处理的成本较高(每吨需支付15~20欧元的处理费用),大部分养殖场都采用农田利用、种养循环的方式处理畜禽废弃物。德国政府对实行种养结合的混合型农场给予20%的建设资金补贴。
  德国政府对环境友好型畜牧业发展的政策支持是全方位的。例如,笔者在维奇塔县访问了一家建有大型沼气处理设备和空气净化装置的集约化养猪场。政府对这家养殖场沼气发电设施建设给予了30%的资金补贴。同时,根据德国2000年出台的《可再生能源法》,可再生能源上网电价20年不变,电网营运机构须强制采购并优先上网,且沼气发电的电价是火电的4倍。该养猪场每年售电收入可达150万欧元。
 
  3 中德环境友好型畜牧业可持续发展的比较分析
 
  3.1 中德两国农情不同,所处的发展阶段不同
  总的来看,德国处于发展更为充分的阶段。德国人均耕地面积为2.2亩(1亩≈667m2),每家农场平均面积约为56hm2,农场多以养畜为主,配套种植业。德国养殖业生产资源丰富,80%以上畜产品可以实现自给自足;机械化程度高,畜牧业使用劳动力少;农民的收入普遍较高,人均收入3.6万~5.0万欧元。由于保障农产品供应和增加农民收入问题解决得比较早,德国从20世纪80年代即开始重视解决农业环境问题,并且从90年代逐步增强了农业环境保护相关政策措施。同时,也相对较早地开始注意生物多样性、动物福利、资源保护等方面的问题。
  而中国,由于人多地少,长期以来保障农产品供给和增加农民收入一直是农业的主要功能,只是近20年才逐步关注到环境问题和可持续发展问题,并逐步采取了一些政策措施。
 
  3.2 中德两国激励政策的协同性和强度不同
  总的来看,德国的环境友好型畜牧业发展激励政策力度更大,协同性更强。例如,德国农业直接补贴为每公顷每年300欧元,平均每亩地150多元人民币,这几乎相当于中国农民种1亩小麦的纯利润,此外还有多种专项补贴。政策之间的协同性也很强,如能源政策与农业环境保护政策。根据德国《可再生能源法》,可再生能源上网电价价格高,且必须优先采购。这一点前边已经提到。目前,德国常规火力发电的上网价格为每千瓦时(度)2欧分,而沼气发电上网电价则很高,对于装机容量150kW以下的电站,上网电价至少每千瓦时11.5欧分;150~500kW的电站,至少每千瓦时9.9欧分;0.5~5MW的电站,至少每千瓦时8.9欧分;5MW以上的电站,至少每千瓦时8.4欧分,对于热电联产(供热)的沼气发电,每千瓦时增加2.0欧分。《可再生能源法》对沼气发展起到了非常重要的推动作用,而沼气生产是消纳粪污的重要方式。
  中国对畜牧业的补贴政策执行不过10余年时间,政策的重点在很长时间内是为了推进畜牧业的规模化和标准化,保障供应和增加收入是其中的重要目标。对养殖场粪污处理进行补贴奖励只是最近几年才开始。中国对沼气建设过去也采取了激励政策,但重点放在设施建设,对于后期运行没有相应补贴,导致前期许多的投入和补贴达不到理想的效果。
 
  3.3 中德两国的农业经营模式不同
  总的来看,德国的农场规模大,种植业和养殖业结合得比较好。家庭农场是德国农业生产经营的主要组织形式。近年来,德国农场规模不断扩大,75hm2以下的农场呈减少趋势,而75hm2以上的农场则呈增加趋势。在德国,人们把经营规模在50hm2以上的农场称为有生命力的农场。德国种植业和养殖业结合得比较紧。因为对每公顷土地限养动物数量有规定,如果养殖场没有足够的消纳粪污的土地,则必须与其他种植户或粪污处理公司签订粪污处理合同,每个农场都必须确保产生的粪污可以资源化利用。
  农户是中国农业生产经营的基本单位,规模小是其主要特征。2015年,中国有4629万个生猪饲养户(场)(出栏量<500头)、155万个奶牛养殖户(场)(存栏量<200头);平均饲养规模:养猪户为11.1头、奶牛户为5.3头。这些小规模饲养户在中国畜禽产品的供给中仍占据主导地位,提供了56%的生猪和57%的奶牛养殖。中国种植业和养殖业结合得还不够紧。相当一部分规模养殖场都没有自己的土地去消纳养殖产生的粪污,这就容易导致养殖场粪污污染环境的问题。
 
  3.4 中德两国农业从业人员专业水平不同
  总的来看,德国农民接受培训机会更多,农业从业人员专业水平更高。德国农民培训政策完整,可操作性强,注重实践和技能培训。在德国,要想成为一个合格的农民,必须经过严格的实践劳动和学校学习过程。联邦《农民职业培训法》和《农业教育培训法》规定,进入农业职业学校的学生,首先要与农业师傅管理的农场签订从事农业生产的劳动合同,并按法律要求在农业同业公会登记备案,在农业师傅的指导下参加农业生产劳动。德国的农业职业教育学制一般为3年,学校学习时间占1/3、生产实践时间占2/3。生产实践和学校学习达到联邦法律的规定要求后,即可参加全国农业职业资格考试,考试合格取得农业职业资格证书后方能成为农业从业人员,再经过5年的生产实践并经过国家考试合格,才能取得农业师傅资格,才可享受政府给予农民的各种补贴政策。
  中国职业农民培训工作从2012年开始试点,由国家主导及统筹协调,以县为主体,从点到面逐步开展,各县(市、区)依据当地农业产业发展的实际状况并结合省级职业农民培育政策的相关要求,制定本县(市、区)职业农民的认定及管理办法。但是,中国的农民职业培训存在培训保障体系不完善,缺乏系统性等问题。例如,没有具体实施法律,没有专门负责机构,更没有检查和落实考核制度。另外,培训缺乏教学和实践基地,也没有足够的实践时间。
 
  4 德国经验对中国发展环境友好型畜牧业的启示
 
  4.1 实施畜牧业产业区域布局的战略调整,推进畜牧业发展模式转变
  发展环境友好型畜牧业最关键是要解决畜牧业环境排放和排放处理问题。要解决环境容纳问题,主要靠畜牧业产业区域布局的战略性调整。与德国相比,中国在宏观方面的优势是国土面积辽阔;在微观方面的劣势是小农户众多。这两个特点决定了中国通过市场机制在微观层次上让小规模养殖户在自己的地域范围内解决排放问题比较难,如让上海郊区的小规模养殖户找一块能够消纳粪污排放的耕地比较难,但是黑龙江的养殖户找一块能够消纳粪污排放的地块就比较容易,所以,中国应当把重心放到产业区域布局调整上,通过逐步将畜牧业转移到耕地面积大、消纳粪污能力强、种植业发达的地区,实现粪污资源化利用,解决畜牧业环境问题。
 
  4.2 增强支持政策力度和协同性,促进畜牧业提质增效
  德国农业支持政策力度强于中国,对畜牧业收入性补贴和发展导向性补贴结合得比较好,而各类发展导向性支持政策之间的协同性也比较有力。应当说,中国近10年来出台的畜牧业发展支持政策虽然有效地解决了中国面临的最直接、最困难的问题,保证了畜牧业的快速发展,但各类支持政策协同性不够,缺乏长远考虑。例如,出台畜牧业规模化补贴政策,对于改变中国又小又散的畜牧业生产模式起到了重要作用,但比较集中的规模化养殖排放又比较集中,对当地环境产生了严重影响,引起了新的问题。再例如沼气建设支持政策,对沼气建设进行补贴,但对建成之后沼气利用能否在经济上有效运行关注不够,导致一些经营主体出现有钱建设、没钱运行的问题等。因此,中国非常迫切地需要对畜牧业发展导向政策进行综合性和前瞻性设计,做好顶层设计。发展中国家的优势之一就是可以借鉴发达国家的发展经验。笔者认为,德国在畜牧业业主收入支持政策(保收入)、产业发展政策(保供给)和生态环境保护政策(保资源环境)3个方面实现了有机结合和合理对接。中国畜牧业发展同样存在解决养殖业收入问题、保障畜禽产品稳定供应和保护资源环境问题,这3个方面的政策设计应当进一步细化、实化。如果由于国家财政力量所限,3个方面的支持政策不能同时出台,则可根据中央地方财力顺次出台。
 
  4.3 建立综合养分平衡管理体系,推进种植业和养殖业结合
  全面贯彻综合养分平衡管理理念,推进种植业和养殖业相结合的生态循环农业模式。实施农田养分管理,以种定养,以养促种,良性循环,这是环境友好型畜牧业的普遍做法,德国是这样,美国也是这样。几千年来,中国由于肥料短缺,畜禽粪污成为宝贵的肥料资源,粪污在农村并不构成环境问题,传统农业在一个村落范围内天然实现种养结合。近20多年,随着中国畜牧业的加快发展和规模化推进,畜牧业排放在局部地区形成了农田消纳困难的局面。例如,一个村庄养500头猪,对于这个村庄拥有的耕地来说是宝贵的有机肥来源,但如果养殖规模扩大到1万头,本村的耕地就会出现消纳困难,进而造成污染。目前在中国,种植业和养殖业各自发展、结合不紧是导致畜禽粪污资源化利用率低的重要原因。因此,中国应当合理规划布局畜禽养殖业与种植业,根据农田作物的养分需求,充分考虑畜禽粪污养分含量、土壤养分含量,对粪肥施用进行科学管理,建立“作物种植—畜禽饲喂—粪污还田”的循环生态农业体系,为实现环境友好型畜牧业可持续发展提供科学依据。
 
  4.4 构建农民培训体系,加强对畜牧业从业人员培训
  农业科技成果最终由农民使用,农业劳动者素质决定着农业产业的前途和命运。畜牧业产业经营管理、技术应用以及环境保护理念推广最终依靠广大畜牧业从业人员,中国应当全面持续提高畜牧业从业人员的专业素养,这是环境友好型畜牧业发展的关键。德国学校课堂教育与农场实践培训相结合的农业职业教育体制给笔者留下了深刻印象。笔者在德国参观的一家生态养猪场,具有800多年的历史,这种传承首先是农业教育和职业培训的传承。中国应借鉴德国经验,加快建立组织结构完善、教育层次分明、内容系统有效、理论联系实际的教育培训体系,努力打造一支具有环境保护意识、懂技术、会经营、善管理的新型养殖业队伍,为环境友好型畜牧业发展提供人才支撑。
 
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